強制仲裁制度的檢討
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作者簡介: 
政大勞工研究所碩士
出刊日期: 
2018/09/15
期數: 
第213期
  無論是在105年空服員職業工會罷工事件,抑或是107年機師職業工會與航空公司協商過程中,成功取得會員同意進行罷工的資格,吾人都可以見到要求禁止航空業罷工的聲音,無論其作法是毫無由來地主張職業工會不能罷工,抑或是聲請法院以定暫時狀態假處分禁止工會進行罷工。
  上述主張職業工會不得罷工的理由委實不值一哂,勞動三權為一整體,既然《工會法》與《團體協約法》已經明確賦予職業工會作為集體協商主體的資格,那在協商中就必然應給予相對應的武器,而《勞資爭議處理法》中規定的投票程序,僅僅是確認工會取得會員同意罷工的正當性,殊無以程序反推論職業工會無罷工權之理。
  另一方面,愈來愈多雇主嘗試以定暫時狀態假處分阻止罷工,但除非罷工有明顯的違法,或是對公共利益有嚴重侵害,否則法院應該不會准許這樣的請求,事實上,目前也未見法院依雇主之請求以定暫時狀態假處分禁止罷工。
  在現行法制當中,真正對於工會罷工權具有威脅的,是所謂的強制仲裁制度(compulsory arbitrationmandatory arbitration),由主管機關依據職權強制將勞資爭議交付仲裁加以處理,並且配合《勞資爭議處理法》第8條的冷卻期規範,在仲裁期間就不能再進行罷工等等任何爭議行為。
  早在81年基隆客運罷工事件中,台北縣政府勞工局便以強制仲裁方式使得工會罷工行動受挫,以此觀之,便能發現強制仲裁制度對於工會行使爭議權的殺傷力;而在105年空服員職業工會罷工事件發生時,便有要求桃園市政府將勞資爭議交付仲裁以停止罷工的聲音,據此,應有對於強制仲裁制度加以檢討的必要。
現行法中勞資爭議仲裁開啟方式
  勞資爭議仲裁是指由公正第三方直接為勞資雙方之間產生的勞資爭議決定解決方案。仲裁具有非常強力的效力,針對權利事項勞資爭議所為之仲裁決定,效力等同於法院的確定判決;如為調整事項勞資爭議,則仲裁決定視為勞資之間的契約,一方為工會則視為團體協約。
  依照現行《勞資爭議處理法》之規定,勞資爭議仲裁一共有三種開啟的方式。
  首先,相較於調解,由於仲裁具有高度的拘束力,因此原則上應該要由雙方當事人皆同意,才可進入仲裁程序,此稱為「雙方合意交付仲裁」。
  第二種則稱為「一方申請交付仲裁」,主因是部分工會的爭議權受到了法律的限制,例如教師不准罷工或是醫院的工會若未簽屬「必要服務條款」時不得罷工,因此這些工會先天上便難以透過自己的力量與雇主進行談判,因此《勞資爭議處理法》法第25條第2項規定,這些爭議權受限的工會所屬的勞資雙方如有調整事項勞資爭議時,任一方向得向主管機關直接申請交付仲裁,無須他方同意。
  第三種,也就是本文討論的強制仲裁,在《勞資爭議處理法》中稱為「職權交付仲裁」,則是由主管機關強制將勞資爭議直接送交仲裁處理,而無論勞資雙方的意願。
  由於強制仲裁高度違背了當事人的意願,因此在發動時有所限制,必須限於調整事項且須經調解不成,而主管機關考量爭議事件將會對公眾生活及利益有重大影響時,才能發動強制仲裁。會有這樣的限制是因為調整事項才能罷工,而罷工前必須經過調解不成,繼而才會對於公共利益產生重大影響,而權利事項爭議既然不能罷工,而且可以透過法院加以救濟,原則上就不需要透過政府以強制仲裁介入。
  強制仲裁對於工會爭議權行使的限制,主因在於《勞資爭議處理法》第8條規定:「勞資爭議在調解、仲裁或裁決期間,資方不得因該勞資爭議事件而歇業、停工、終止勞動契約或為其他不利於勞工之行為;勞方不得因該勞資爭議事件而罷工或為其他爭議行為」。
  本條稱之為「冷卻期」,之所以要有這個規範,原因在於,如果勞資爭議已經進入了爭議處理程序,但雙方仍不斷地進行爭議行為或不利於對方之行為,將使得勞資爭議不能獲得妥善的解決;但另一方面,這卻也造成政府能透過強制仲裁制度來壓制工會行使爭議權。
國際勞工組織的觀點
  強制仲裁與冷卻期的規範有其必要性,但卻同時會產生工會爭議權受限的負面影響。國際勞工組織也意識到了強制仲裁對於爭議權的限制,甚至,國際勞工組織還更進一步地指出強制仲裁可能會削弱勞資雙方自行進行集體協商的意願,原因在於雙方對於彼此無須妥協,而將兩造之間本來能自行處理的問題交由第三方加以決定,而導致自主協商精神遭到破壞(註 1)。
  國際勞工組織指出,在多數工業化或是已開發國家,多半僅有公部門勞資爭議或是屬於必要服務(essential service)的行業才會適用強制仲裁,而私部門一般則相對少見,這點可以看出國際勞工組織對於強制仲裁的適用抱持嚴格限制的基本觀點。
  國際勞工組織也強調強制仲裁度可能侵害工會團結權。在1994年的國勞大會討論團結權與協商權時(註2),便指出強制仲裁若是因為政府基於勞資之間一方的利益遭受破壞而發動強制仲裁,將是嚴重侵害工會團結權,並且違背第98號公約第4條所訂定的以勞資雙方自主協商為原則的核心精神;而縱然是基於政府保障公共利益的出發點,也必須高度加以限縮,在此情形下,國際勞工組織雖然沒有直接的限制發動強制仲裁,但仍建議給予勞資雙方充足的時間,並且由第三方協助其自行協商,僅僅只有在協商無效,並且對公共利益可能產生嚴重的侵害時才能啟動強制仲裁。另外,基於勞資自主的精神,當雙方有意願回到談判桌時,應該停止強制仲裁程序。
本文的觀點
  本文對於強制仲裁原則採取反對態度,蓋勞資爭議仍是私人之間民事爭議,應以當事人自行解決為主。加上現行《勞資爭議處理法》已經明訂了特定行職業因為涉及公共利益情節重大,禁止該種工會罷工,或是必須簽訂必要服務條款後方能罷工,來確保公共利益不受到罷工的過度侵害。此等立法自是說明了非屬於此類受限制的行職業之工會,罷工權的行使原則上並不會對於公共利益產生嚴重影響,因此,主管機關得發動強制仲裁的情形,應該僅限於極端狀態下方得實施。
  而我國輿論一直未能將公共利益與企業私利、消費者的便利加以明辨,企業之營運利益並非強制仲裁所需考量,因為爭議行為的行使,本來就是雇主營業利益和勞工所得之間的衝突與折衷,罷工造成企業損失實屬當然,而勞工亦因此導致所得中斷之不利益,對於生計主要來源為工資的勞工而言,因為罷工產生的不利益相較之下絕對更為迫切,故而本文以為不能以純粹經濟損失來作為判斷是否發動強制仲裁的依據(當然,國外另有罷工不得毀滅雇主原則,但在台灣殊難想像此等情形會發生)。
  而就消費者(或使用者)所受之損失,絕大多數都只是一時之不便,而且本質上應該是企業應該要承擔的經營風險,並不應該由工會來承擔。若非有生命、身體等受侵害之虞,實難認為消費者之利益屬於公共利益。
  最後,若真有發動強制仲裁必要,本文認為參酌某些國家的做法,主管機關必須要附具體理由指明公共利益如何受有重大侵害,使得勞資雙方事後向司法機關進行救濟時能有明確的審查依據。
1:參閱:https://www.ilo.org/legacy/english/dialogue/ifpdial/llg/noframes/ch4.htm#15
2:參閱:https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661/09661(1994-81-4B).pdf