談《職業安全衛生法》的適用範圍問題
由 TFFU 於 週三, 10/24/2018 - 13:45 發表
作者簡介:
律師、政大勞工研究所碩士出刊日期:
2018/10/15期數:
第214期
勞動者在工作時的安全衛生保護一直是勞工保護法的核心。多數的勞動者都屬於無產階級，只能仰賴出賣勞動力，以工作換取薪資，並以薪資購買生活必要物品來生活。因此，若勞動者因工作中潛藏的各種風險危害，導致傷害或疾病，將有可能失去部分或全部工作能力，導致勞動者失去部分或是全部所得，形同對於勞動者生存權利的抹殺；另一方面，若任憑雇主以惡劣的工作環境對待勞工，將會影響到國民健康，繼而降低國家的競爭能力。因此，透過政府公權力要求雇主提供符合法制規範的工作環境，實是現代社會中所必要的制度規範。
我國針對工作環境安全衛生規範以《職業安全衛生法》為主，並配合大量法規命令構成綿密的規範體系。本文將針對《職業安全衛生法》適用範圍簡單介紹，並指出目前第4條指定適用條文，以及排除公務人員一體適用的弊端。
■ 適用對象－人的範圍
在102年時，原先的《勞工安全衛生法》經過全文修正變為今日的《職業安全衛生法》（下稱職安法），這樣的轉變不是只有形式上名稱的變更，而是宣告將保護範圍擴張至勞工以外的所有「工作者」。
在過往，《勞工安全衛生法》只適用於「勞工」，也就是指與雇主訂有僱傭契約、受雇主指揮命令提供勞務的從屬性工作者。相對之下，自營作業者、承攬關係下由承攬人、再承攬人所僱用的勞工、派遣勞工，乃至兼具學習目的的學徒或建教合作生等，皆因為與事業單位並無僱傭關係，非屬事業單位之勞工而不受到法律所保護。
顯然這樣的情形與保護勞動者、維持國家競爭力的宗旨相違背，因而在102年修正為職安法時，將保障對象從單純的勞工，擴張到「工作者」。依據職安法第2條第1款，所謂的工作者是指「勞工」、「自營作業者」及「其他受工作場所負責人指揮或監督從事勞動之人員」，從而，諸如自營作業者、受要派單位指揮提供勞務的派遣勞工，或是建教合作生，甚至特定狀況下的志工等等，縱然與該事業單位之間並無僱傭關係，但仍然受到職安法的保護。
若事業單位沒有提供這些工作者足夠的安全衛生保護，除了將受到行政上的裁罰之外，當工作者遭遇職業災害，那麼這些工作者都可以透過《民法》第184條第2項，以違反保護他人法令（即違反職安法）向事業單位請求損害賠償，不會再因為不是法律保護的對象而不能請求損害賠償。
■ 公部門適用範圍與指定適用問題
當初職安法在修法芻議階段，是以包含公家機構在內一體適用為修法的理念，但仍舊因為諸多因素而未使此等理念能夠完全落實。現行職安法之規定並不適用於公務人員，而一般勞工則有可能因為第4條指定適用部分條文的特殊規定而使保護有所疏漏。
一、公務人員的安全衛生保護
現行公職人員的職業安全衛生保護不是依據職安法，而是依據《公務人員保障法》第19條授權制定的「公務人員安全及防護辦法」。近期發生成大醫院職場霸凌與職場暴力問題，因為兩造都是公職護理人員，因此必須適用後者。
事實上，這個辦法的內容有相當大的部分是照抄職安法，但並沒有全面沿襲職安法及附屬法規的嚴密規範，更為關鍵的是「沒有抄到罰則」。
職安法不僅對違反規定者訂有罰鍰，還能以全部或部分停工方式確保工作者的安全，對於重大的職業災害甚至能動用刑罰加以處置，但相形之下，「公務人員安全及防護辦法」全部未為相關規定。無罰責將使得法規的作用大減，無法對於各公家機關與上級長官形成強烈的規制力與嚇阻力。
更加特殊的狀況在於，因為公部門現在可能大量採用適用勞基法的臨時人力，而形成一個單位中同時有適用《職業安全衛生法》與「公務人員安全及防護辦法」的「一國兩制」特殊情形。
雖說依據《公務人員保障法》，若公務人員遭遇職業災害而受有損害時，仍得依據該法第21條第1項、第2項請求國家賠償及慰問金，但仍於事無補，真正需要強化的是前端的預防風險，而非後端的損害填補。對此，本文仍認為所有工作者應當不區分公私法關係之別，而一體適用職安法。
二、指定適用部分條文的問題
職安法第4條規定：「本法適用於各業。但因事業規模、性質及風險等因素，中央主管機關得指定公告其適用本法之部分規定。」依照本條，有許多單位是沒有完整適用整部職安法的。
依據「適用職業安全衛生法部分規定之事業範圍」列表規定，共分成A、B、C三類，以A類中的政府機關為例，並沒有適用到19條至22條之規定，尤其是21條及22條對於健康檢查、健康服務的規定；另外，雖有23條之適用，卻也不適用該條的職業安全衛生組織及人員設置的規定。又例如屬於C類之家事服務業之家事服務人員，只適用了第1條至第5條，如此一來就等同根本甚麼都沒規定。
指定適用雖然是基於特定行職業全面適用職安法，可能有窒礙難行之處，因此允許一定程度的適用彈性，但仍然造成法制上的真空。尤其是公部門並未適用職業安全衛生人員設置之規定，在公務人員安全及防護辦法中也沒有這樣的規範；相較之下，雖政府機關不適用職安法健檢規定，但防護辦法中就有這種規定，導致機關在預防職業災害發生方面可能有知識、能量不足的情形。
職業安全衛生保護應該是勞工保護的核心要素，不應以是否為公務人員，以及任職之行、職業不同而形成差異。針對我國法制未能形成統一規範，似有必要加以檢討。