從工會角度比較行政調解與勞動調解
由 TFFU 於 週四, 04/09/2020 - 13:03 發表
工會運作發展，是集體勞資關係的核心議題。我國工會法第5條列舉「工會任務」計有11款，其一為「勞資爭議之處理」，工會為處理勞資爭議（包括集體勞動權益或會員個案申訴），在企業內固可透過各種法定會議或申訴機制，與雇主協商處理；若是問題仍無法妥處，工會可再循勞資爭議處理法所定之勞資爭議處理程序（調解、仲裁或裁決）為之；亦可進一步依據勞資爭議之性質（調整事項或權利事項之勞資爭議），依法行使爭議行為，或者尋求司法救濟途徑以為解決。由此可知，工會在處理勞資爭議之過程有其重要法定功能，本文擬比較勞資爭議處理法之勞資爭議調解（行政調解）與勞動事件法之勞動調解（勞動調解），工會在兩種法定程序上可以運用之處，以供參考。
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全國金融業工會聯合總會秘書長出刊日期:
2020/03/31期數:
第231期 工會運作發展，是集體勞資關係的核心議題。我國工會法第5條列舉「工會任務」計有11款，其一為「勞資爭議之處理」，工會為處理勞資爭議（包括集體勞動權益或會員個案申訴），在企業內固可透過各種法定會議或申訴機制，與雇主協商處理；若是問題仍無法妥處，工會可再循勞資爭議處理法所定之勞資爭議處理程序（調解、仲裁或裁決）為之；亦可進一步依據勞資爭議之性質（調整事項或權利事項之勞資爭議），依法行使爭議行為，或者尋求司法救濟途徑以為解決。由此可知，工會在處理勞資爭議之過程有其重要法定功能，本文擬比較勞資爭議處理法之勞資爭議調解（行政調解）與勞動事件法之勞動調解（勞動調解），工會在兩種法定程序上可以運用之處，以供參考。
一、行政調解之適用主體
勞資爭議處理法第3條：「本法於雇主或有法人資格之雇主團體與勞工或工會發生勞資爭議時，適用之。但教師之勞資爭議屬依法提起行政救濟之事項者，不適用之。」勞動契約上之雇主，當然為本法適用主體；但若爭議事項即為勞動契約存在與否之案件（例如：平台經濟工作者、不動產經紀營業員或保險業務員的契約屬性），或者勞方當事人非屬適用勞動基準法之勞工，又或者是個別教師或教師工會與學校之間發生勞資爭議，是否仍得以適用本法？實務上，勞資爭議處理法之調解制度，是我國現行處理勞資爭議的主要機制，故而地方主管機關對於此類勞資爭議之調解申請，原則上仍會收件受理。
二、勞資爭議處理法對於勞資爭議之定義及區別
勞資爭議處理法第5條規定，勞資爭議係指「權利事項及調整事項之勞資爭議」。權利事項之勞資爭議是「勞資雙方當事人基於法令、團體協約、勞動契約之規定所為權利義務之爭議」，亦即關於系爭權利是否存在，以及有無被侵害所引起之爭議，例如：雇主不依約給付工資。調整事項之勞資爭議是「勞資雙方當事人對於勞動條件主張繼續維持或變更之爭議」，亦即對於勞動條件如何調整或主張繼續維持所產生之爭議，例如：勞方要求調升工資。
勞工或工會與雇主有關權利事項之勞資爭議，依照勞資爭議處理法可以有調解、仲裁或裁決三種程序處理爭議，也可以直接透過司法訴訟，由法院所設勞工法庭審理判決。但若屬於調整事項之勞資爭議，只可依循調解及仲裁兩種方式處理，而不適用裁決程序及司法訴訟。
勞動事件法施行之後，依據法院辦理勞資爭議事項應行注意事項第2點「權利事項之勞資爭議事件，依勞動事件法之規定處理；勞動事件法未規定者，適用勞資爭議處理法之規定；勞資爭議處理法未規定者，適用民事訴訟法及強制執行法規定。」及第3點「調整事項之勞資爭議事件，法院無審判權限。前項事件當事人逕向法院起訴或聲請勞動調解者，法院應以裁定駁回之。」之規定，法院處理權利事項之勞資爭議事件，應優先適用勞動事件法之規定；至於調整事項之勞資爭議事件，非勞動事件法第2條所指勞動事件，故當事人就此類事件，向法院起訴或聲請勞動調解者，法院應分依民事訴訟法第249條第1項第1款、勞動事件法第22條第1項規定，以裁定駁回。
（一）勞資爭議案件以「權利事項」之勞資爭議為主
根據勞動部統計資料，2019年勞資爭議總數26,450件，其中屬權利事項爭議26,258件（99.3％），調整事項爭議僅
192件（0.7％）；再進一步參考下表所列最近幾年（2014-2019年）勞資爭議概況可知，長期以來均以「權利事項」之爭議案件為主，「調整事項」之爭議案件極少，故兩者在申請件數上相差懸殊。
（二）常見勞資爭議請求調解事項
常見的勞資爭議請求調解事項，以2018-2019年為例，權利事項之勞資爭議，依爭議件數多寡依序為工資爭議（積欠工資、加班費）、給付資遣費或退休金爭議、職災補償爭議、契約爭議（契約性質爭議、恢復僱傭關係爭議）；調整事項之勞資爭議常見者依序為調整工資或工時爭議、調整獎金或津貼爭議、調整管理措施及調整休假爭議。
三、行政調解應注意事項
（一）調解申請
當發生勞資爭議時，當事人一方可以直接向「勞方當事人勞務提供地」之地方主管機關申請調解（任意調解）；若地方主管機關對於勞資爭議認為必要時，得依職權交付調解，並通知勞資爭議雙方當事人（強制調解）。
工會於協助會員撰寫調解申請書時，關於「請求調解事項」應明確具體敘明或者勾選正確，並且簡明扼要說明爭議事項（事實及經過）及其所附之相關事證，以利調解人或調解委員會於會議上充分了解本案事實及問題爭點。
申請人若為工會時，地方主管機關通常會要求調解申請書必須檢附工會理事會或會員（代表）大會的會議紀錄（有關申請調解的決議）、會員名冊，並在申請書上加蓋工會圖記。在此要注意的是，如果工會所提出調解申請書，其請求調解事項全部或部分屬於「調整事項」之勞資爭議，地方主管機關通常會以事涉「集體勞動條件之維持或變更」，依據工會法第26條規定應經會員（代表）大會之議決，而要求工會補正相關會議紀錄。
再者，選定調解方式有二，即「指派調解人」或「組成勞資爭議調解委員會」。若是當事人選定前者，工會可以指派熟悉調解事務及勞動法規的幹部擔任其代理人（須出具委任書）或者到場旁聽（但是有可能遇到對造人反對的情形）；若是選定後者，工會則可指派具備折衝協調能力之幹部擔任勞方調解委員（須親自出席），其除了可於會議上詢問勞資雙方與爭議案件相關之問題並請其說明或提供佐證資料，必要時得經調解委員會決議及主管機關同意後，依職權進行事實調查，進入相關事業單位訪查有關人員，以及要求提供相關資料並說明之。
實務上，在申請調解之前或是調解不成立後，工會還可以視雇主違法之爭議事項，協助勞方申請人要求地方主管機關派員勞動檢查，而且必須有工會陪同檢查；一旦發現資方違法事實，則可要求立即開單告發、處罰或移送司法單位偵辦，並且對於檢查結果及罰鍰處分書，檢舉人或工會一定要想辦法知道。
（二）調解過程
調解會議進行之際，除了由勞資雙方說明及回應請求調解事項之內容，並載明於調解紀錄的勞資各自主張之欄位外，調解人或調解委員必須對於本案的不爭事實及爭議事項簡要記載，並提出適當之見解及建議，必要時也可提出調解方案，由勞資雙方考慮是否合意和解。
調解現場常見問題就是有關錄音（影）或有其他人旁聽（例如：工會找其他友會幹部聲援或通知媒體前來採訪）之處理。勞資爭議處理法第24條規定：「勞資爭議調解人、調解委員、參加調解及經辦調解事務之人員，對於調解事件，除已公開之事項外，應保守秘密。」基本上，調解會議能否錄音（影），主席可在會議一開始先行處理，若有一方堅持不同意，就應裁定不准錄音或錄影。至於媒體記者或非雙方當事人之第三者旁聽，前者可由主席委婉說明會議係非公開進行，媒體可先拍照後離場，或者先請勞資雙方於會場外說明其主張，之後仍應請媒體記者離場；至於後者，若是由當事人一方召來，主席可事先說明僅能在場旁聽，不能發言即可，但是仍應要求其於調解紀錄的「列席」欄位簽名。
這是基於調解程序中，勞資雙方所為陳述，以及回應調解人或調解委員穿梭協調之溝通勸導時可能有所讓步，若是都被錄音或錄影，甚至日後於法院訴訟時作為佐證，可能導致勞資雙方不敢自由陳述，而無端增添和解之困難。民事訴訟法第422條規定：「調解程序中，調解委員或法官所為之勸導及當事人所為之陳述或讓步，於調解不成立後之本案訴訟，不得採為裁判之基礎。」此於勞資爭議之調解程序亦應類推適用。勞動事件法第30條亦有相關規定：「（第1項）調解程序中，勞動調解委員或法官所為之勸導，及當事人所為不利於己之陳述或讓步，於調解不成立後之本案訴訟，不得採為裁判之基礎。（第2項）前項陳述或讓步，係就訴訟標的、事實、證據或其他得處分之事項成立書面協議者，當事人應受其拘束。但經兩造同意變更，或因不可歸責於當事人之事由或依其他情形，協議顯失公平者，不在此限。」
至於調解如果成立，可以公開和解方案嗎？勞資爭議處理法第19條規定，勞資雙方同意調解方案，並於調解紀錄簽名者，即為調解成立。實務上，調解方案通常會加註勞資雙方對於本案調解過程及和解方案互負保密義務之條款，要求雙方當事人（特別是勞方申請人及工會）應遵守此項約定，會後有人詢問，頂多就是回應已經和解即可，免生無謂爭訟（例如：請求損害賠償）。
（三）調解結果
勞資爭議處理法第23條規定：「勞資爭議經調解成立者，視為爭議雙方當事人間之契約；當事人一方為工會時，視為當事人間之團體協約。」至於調解不成立的情形，大致如下：（1）勞資爭議當事人對調解委員會之調解方案不同意者，為調解不成立。（2）經調解委員會主席召集會議，連續兩次調解委員出席人數未過半數。（3）勞資雙方歧見過大，未能作成調解方案。（4）依勞資爭議處理法成立之調解，經法院裁定駁回強制執行聲請者，視為調解不成立。
由於調整事項之勞資爭議係以改變將來的勞動條件或工作環境為爭議事項（例如雇主與工會對於調薪幅度之爭執），一旦調解不成立，因為無「法」可循，故不適用裁決程序及司法訴訟。工會為了要保障會員勞動權益及提升經濟生活，唯有申請「仲裁」判斷，或者透過勞資雙方續行團體協商，必要時則採取爭議行為或罷工，以解決爭議。
四、勞動調解程序之簡介
勞動事件法係勞動訴訟新制，乃針對勞資雙方因勞動關係所發生之民事紛爭，由法院進行處理時所適用的程序規範，是民事訴訟法的特別法，已於2020年1月1日正式施行。勞動事件法勞動事件之類型範圍廣泛，包含：（1）勞動關係當事人之權利事項爭議；（2）建教生依與建教合作機構間有關建教合作關係權利義務之規定所生之民事權利義務爭議；（3）因勞動關係所生之侵權行為爭議。至於因一般侵權行為所生之民事上權利義務之爭議，其損害之發生與勞動關係之存在無涉，自無依勞動事件法所定特別程序處理之必要，非屬適用該法之勞動事件。
勞動事件法第21條第1項明定：「勞動調解，由勞動法庭之法官一人及勞動調解委員二人組成勞動調解委員會行之。」而且同條第3項要求「勞動調解委員應基於中立、公正之立場，處理勞動調解事件。」並且準用民事訴訟法有關法院職員迴避之規定。其次，地方法院設置勞動調解委員辦法第5條規定，勞動調解委員應具有對於勞動關係或勞資事務之專門學識或經驗，由各法院遴聘，並區別為勞動組與事業組；任一性別比例不得少於遴聘總人數三分之一。
應注意的是，依據勞動事件法之規定，勞動調解係為「強制調解」，至於勞動事件法之勞動調解程序，「應於三個月內以三次期日終結之」為原則；而且「當事人應儘早提出事實及證據，除有不可歸責於己之事由外，應於第二次期日終結前為之。」依據勞動事件審理細則第29條規定，勞動調解委員會於調解期日，應依個案之需求進行下列程序：（1）聽取雙方當事人陳述。（2）整理爭點及證據，並宜使當事人就調解標的、事實、證據或其他得處分之事項與爭點達成協議。（3）第三十條（發問、曉諭規定）、第三十一條（聽取陳述、調查證據等）所定事項。（4）適時曉諭當事人訴訟之可能結果（由法官為之）。（5）勸導當事人達成調解合意。（6）酌定調解條款。（7）提出適當方案。
由此可知，勞動調解的進行，為符勞動事件法「迅速、妥適、專業、有效、平等處理勞動事件」之立法意旨，實際運作比較類似法院開庭模式，雙方當事人在陳述主張時，應提示相關事證予聽取其陳述之3位勞動調解委員；並在法官主持下整理爭點及證據，並行使闡明權，向當事人發問或曉諭，以及後續適當方案的提出。
勞動事件法第25條規定，勞動調解程序不公開。但勞動調解委員會認為適當時，得許就事件無妨礙之人旁聽。至於因性別工作平等法第12條所生勞動事件（即職場性騷擾），勞動調解委員會審酌事件情節、勞工身心狀況與意願，認為適當者，得以利用遮蔽或視訊設備為適當隔離之方式行勞動調解。
至於勞動調解成立之效力，勞動事件法第26條規定：「勞動調解，經當事人合意，並記載於調解筆錄時成立。前項調解成立，與確定判決有同一之效力。」反之，如果勞動調解委員會參酌事件之性質，認為進行勞動調解不利於紛爭之迅速與妥適解決，或不能依職權提出適當方案者，視為調解不成立，並告知或通知當事人。調解不成立者，除調解聲請人於受告知或通知後十日之不變期間內，向法院為反對續行訴訟程序之意思外，應續行訴訟程序，並由參與勞動調解委員會之法官為之。
五、給工會的建議
勞資爭議處理法所定之勞資爭議調解制度，係提供勞資雙方訴訟外之紛爭解決機制，在召開調解會議處理爭議之過程，由具備專業能力及嫻熟調解實務的調解人或調解委員會，依申請人之請求調解事項，以迅速、經濟之法定程序聽取雙方當事人說明、整理不爭事實及爭執事項，並提出適當之見解及建議，甚至提出調解方案，由勞資雙方選擇是否同意接受，最後若達成合意則紛爭解決，否則即為調解不成立。因此，給工會幾點提醒如下：
1.工會應加強培訓處理勞資爭議之幹部，使其有足以擔任調解人或調解委員之專業能力，進而在勞動事件法的程序中，可以勝任勞工輔佐人之角色，以充分保障會員勞動權益。
2.不利行為禁止：勞資爭議在調解、仲裁或裁決期間，資方不得因該勞資爭議事件而歇業、停工、終止勞動契約或其他不利於勞工之行為；勞方不得因該勞資爭議事件而罷工或為其他爭議行為。
3.有關爭議行為的規範，調整事項之申請人原則上應為工會，且非經調解不成立，不得為爭議行為；權利事項之勞資爭議，不得罷工。但雇主或雇主團體經中央主管機關裁決認定構成不當勞動行為者，工會得行使爭議行為（包括罷工及實施糾察線）。
勞動事件法第16條至第31條規定「勞動調解程序」，勞動調解委員會係由法官、調解委員（分為勞動組及事業組）所組成，藉由不同生活領域、專業知識及職業經驗帶入調解程序，促使勞資雙方以自主、合意、迅速之原則解決分歧。勞動調解委員之遴聘及解任，規範於地方法院設置勞動調解委員辦法，依該辦法第4條規定，勞動調解委員辦理事務有二：辦理勞動調解事件，以及參與聘任法院及其上級審法院訴訟之諮詢。由此可知，勞動調解委員不是勞工或資方的「代言人」，其主要功能是輔助法官、提供職場經驗及專業知識，不致讓法官認知與勞動現場有落差，且由承審法官主持及指揮整個調解程序，比較不會產生勞資共識的方案，卻未必符合法令之問題。
由於台灣的工會組織率低，建議工會除了思考如何運用勞動事件法，以減少勞工的訴訟障礙，更須提升工會在相關事項的專精能力及處理經驗，才能有效協助勞工訴訟之進行，以保障其會員之勞動權益。