【時事評論】「親信資本主義」橫肆，金改淪為圖利財團
由 TFFU 於 週五, 08/31/2007 - 13:20 發表
最近跟第一家庭有關的弊案連環爆出，真是讓人大開眼界。根據目前已知的事證來看，圍繞陳水扁總統週遭的少數人假借總統的權勢，廣泛地介入各種複雜的政商關係、政府政策或人事案，從中牟取私利。種種跡象顯示，民進黨執政之後的政商關係運作，是以圍繞在陳水扁總統週遭親信所形成的「親信資本主義」（crony capitalism）。
▓親信資本主義是金融危機的溫床
親信資本主義與金融危機的關係，是研究金融學者愈來愈關注的一項新興課題。1997年發生東亞金融風暴之後，國際學界對其成因有諸多辯論，其中愈來愈多人將金融風暴的原因怪罪在東亞各國「政府－企業」之間普遍存在的緊密關係，即著名的「發展國家」模式。政府藉著牢牢掌控金融機構，利用優惠貸款扶植特定企業，而企業也與政府的產業政策多所配合。以往此一模式成就了舉世欽羨的東亞經濟奇蹟，包括日本、南韓與台灣皆是受惠者；但其中蘊藏的貪腐、官商勾結和市場扭曲，現在被認為是導致金融風暴的罪魁禍首。
而「政治」的因素，也影響了國家在金融風暴肆虐之後如何收拾殘局，與重新出發。換句話說，一國政府對於親信資本主義與金融危機關係的體認有多深，革除親信資本主義、規範政商關係的決心有多強，直接決定了該國是否能從風暴的廢墟中重新站起，浴火重生。
上述觀點，正是這裡要介紹的一本書《亞洲金融危機的政治經濟學》（The Political Economy of the Asian Financial Crisis）的重要論題。讀者在第一家庭頻頻爆發醜聞弊案的此刻閱讀本書，想必心中將有更多感觸。本書出版於2000年8月，作者Stephan Haggard是美國加州大學的國際關係教授，也是華府著名智庫「國際經濟研究所」（Institute for International Economics）的指導顧問。在這本比較東亞金融危機四個受創最重國家南韓、泰國、馬來西亞與印尼的論著當中，金融危機或多或少都為反對黨和民間力量提供了改革的舞台，甚至造成南韓、泰國與印尼的政黨輪替。但是這四個國家在後金融風暴時期的恢復速度與經濟表現仍有明顯差別，其中南韓與泰國的亮眼表現，必須直接歸功於改革勢力認真革除貪腐的根源，並對政商關係與財團行為建立廣泛的制度性規範。
▓對貪腐的自覺，決定改革的成效
譬如，泰國建立了一套新憲法與違憲審查機制，目標在於增強國家的透明度與人民的監督制衡；另外，要求參議員不得兼任政府職位，不得包政府工程，必須完全揭露財產，內閣閣員必須辭去國會議員身分等等。為了有效處理問題金融機構，泰國政府也大幅增強「金融重整委員會」（Financial Restructuring Agency）的獨立性與職能。該委員會極其明快地關閉11家問題金融公司，並拍賣其資產；至於問題銀行，泰國政府雖也採取較謹慎、避免直接宣布倒閉的方式處理，但卻能對銀行大股東採取強硬立場，要求其承擔大部分損失之責任，避免納稅人買單。
而南韓總統金大中更是以向大財閥開刀聞名。金大中深切體認，政府必須拿出魄力強迫財閥改革，否則大財閥永遠不會自我改革；而金融改革（financial restructuring）更須有「企業改革」（corporate restructuring）的搭配方能盡其功，亦即重整政府與企業之間的關係。他的決心體現於，除了修法改變遊戲規則之外，金大中甚至願意採取法律上有爭議的手段，運用政治權力來逼迫財閥變革。
法律上的重大改變有：修改南韓股票上市規定，強化小股東的權益，強制要求上市公司董事會至少要有一名外部董事。修法的用意在於鼓勵成立公益團體伸張小股東權益。另外，也取消法人股東投票必須與公司經營階層一致的規定，以伸張法人股東的權益。
至於超出法律範圍之外的國家干預，金大中先個別約見五大財閥首腦－三星（Samsung）、大宇（Daewoo）、現代（Hyundai）、LG與SK，充分利用五大財閥於金融風暴後的脆弱本質，以及「金融監督管理委員會」牢牢掌握銀行體系，來強迫他們接受金大中的改革方案，簽下「自願」協定書。
協定書中最有爭議的三項內容包括了：降低資產負債比、取消財閥母公司與子公司之間的債務相互履約保證，以及分割財閥事業版圖，保留核心事業群，將邊緣與不賺錢的子公司與其他財閥交換。
在金大中任內，他放手讓大宇集團倒閉，成為南韓戰後經濟史上的首例，大宇集團總裁金宇中以貪污、詐欺等罪名被判處有期徒刑10年、追繳21兆4,484億韓圜及罰款1千萬韓圜。金大中並充分利用大宇集團危機，逼迫「韓國工業聯合公會」（Federation of Korean Industries）改選，此一組織是南韓大財閥老闆的俱樂部，會長正是金宇中，在其領導之下堅決反對政府的財閥重整計劃。
金大中強行分割南韓大財團的事業版圖，削弱它們的勢力，相較台灣的二次金改讓財團大者更大，金管會的決策一碰到財團反對總是朝令夕改，真是絕大諷刺。
▓危機不深，自省能力反而較差
在四國當中，馬來西亞受到金融風暴的摧殘程度最低，政治延續性最高，社會上要求政商體制改革的呼聲微弱，總理馬哈地透過資本管制措施穩定金融局勢，罷黜有改革傾向的副總理安華，並且由於執政黨控制司法、傳媒和警察，能夠在選舉中擊退改革勢力，延續政權穩定，因此改革的幅度最淺，執政黨的政商關係不動如山，而金融體系後續的表現也不佳。
馬來西亞的例子與台灣形成發人深省的對照。台灣與馬來西亞相同，在1997年的東亞金融風暴當中都是受創輕微的國家，正因為受創程度不深，社會對於親信資本主義危害的體認也不若泰國、南韓人民深刻。雖然1998年台灣爆發了本土金融風暴，多起掏空、超貸弊案充分曝露國民黨執政的貪腐程度，間接促使國民黨在2000年的總統大選下台，但台灣當時首度的政黨輪替，主要仍是泛藍內部分裂的結果，而非改革力量的成熟。民進黨執政之後，雖體認到金融改革的迫切性與必要性，也採取了果斷行動，但是卻不像南韓和泰國那樣，充分利用金融危機創造的機會，將金融改革的核心重點放在政商關係的重整上。因此，台灣金融改革的顛簸迂迴、半途而廢，更像馬來西亞。
▓重新聚焦金改動力
回顧台灣第一次金改的「除弊」階段尚未竟其功，第二次金改的「興利」大菜便匆匆推上桌。二次金改論述不清，限時限量的政策讓有心人可以鑽漏洞而得逞，而民進黨政府也悄悄發展了自己的政商關係。由於金改決策大權完全一把抓在陳總統的手上，因此政商關係自然隨著陳總統的權力運作脈絡而發展。政黨輪替之後，不論是國營金融機構的綠化，或是二次金改的推出與執行，都是經由陳水扁總統的個人網絡所主導，行政院與民進黨淪為被動配合的角色。
金融改革需要強而獨立的官僚系統，泰國與南韓的改革，對於官僚體系都經歷「改造」與「強化職能」的過程，譬如泰國與南韓分別成立「金融重整委員會」與「金融監督管理委員會」，集中與強化金融監理事權，做為執行改革的利器。台灣雖也成立相同機構，但總統偏愛欽點官僚體系首長人事，用人又唯黨派忠誠或酬庸是問，譬如金管會主委龔照勝之所以出線，並非他具有金融監理相關專業，而只是因為龔是首位挺綠的外資高階主管，其他許多國營事業人事亦復如此，甚至賣官的傳聞也鬧得沸沸揚揚，如此不僅破壞了官僚體系的人才拔擢功能，更斲傷了官僚體系的專業性和自主性，難怪許多民眾開始懷念蔣經國時代技術官僚不受政治干擾污染的美好過去。
由於總統大權一把抓，決策過程又經常不透明化，難怪「親信資本主義」圍繞在總統周遭蔓生。由今來看，此一新興親信資本主義的滋長，註定讓台灣金融改革不能對症下藥，二次金改淪為財團與政客藉機攫取利益的方便管道。在未來，金融改革必須重新對焦，以加強金融監理、規範政商關係與公司治理為要務，才能走出長治久安的道路。
作者簡介:
北商銀產工總幹事、《禿鷹的晚餐》作者出刊日期:
2006/06/15期數:
第六十六期▓親信資本主義是金融危機的溫床
親信資本主義與金融危機的關係，是研究金融學者愈來愈關注的一項新興課題。1997年發生東亞金融風暴之後，國際學界對其成因有諸多辯論，其中愈來愈多人將金融風暴的原因怪罪在東亞各國「政府－企業」之間普遍存在的緊密關係，即著名的「發展國家」模式。政府藉著牢牢掌控金融機構，利用優惠貸款扶植特定企業，而企業也與政府的產業政策多所配合。以往此一模式成就了舉世欽羨的東亞經濟奇蹟，包括日本、南韓與台灣皆是受惠者；但其中蘊藏的貪腐、官商勾結和市場扭曲，現在被認為是導致金融風暴的罪魁禍首。
而「政治」的因素，也影響了國家在金融風暴肆虐之後如何收拾殘局，與重新出發。換句話說，一國政府對於親信資本主義與金融危機關係的體認有多深，革除親信資本主義、規範政商關係的決心有多強，直接決定了該國是否能從風暴的廢墟中重新站起，浴火重生。
上述觀點，正是這裡要介紹的一本書《亞洲金融危機的政治經濟學》（The Political Economy of the Asian Financial Crisis）的重要論題。讀者在第一家庭頻頻爆發醜聞弊案的此刻閱讀本書，想必心中將有更多感觸。本書出版於2000年8月，作者Stephan Haggard是美國加州大學的國際關係教授，也是華府著名智庫「國際經濟研究所」（Institute for International Economics）的指導顧問。在這本比較東亞金融危機四個受創最重國家南韓、泰國、馬來西亞與印尼的論著當中，金融危機或多或少都為反對黨和民間力量提供了改革的舞台，甚至造成南韓、泰國與印尼的政黨輪替。但是這四個國家在後金融風暴時期的恢復速度與經濟表現仍有明顯差別，其中南韓與泰國的亮眼表現，必須直接歸功於改革勢力認真革除貪腐的根源，並對政商關係與財團行為建立廣泛的制度性規範。
▓對貪腐的自覺，決定改革的成效
譬如，泰國建立了一套新憲法與違憲審查機制，目標在於增強國家的透明度與人民的監督制衡；另外，要求參議員不得兼任政府職位，不得包政府工程，必須完全揭露財產，內閣閣員必須辭去國會議員身分等等。為了有效處理問題金融機構，泰國政府也大幅增強「金融重整委員會」（Financial Restructuring Agency）的獨立性與職能。該委員會極其明快地關閉11家問題金融公司，並拍賣其資產；至於問題銀行，泰國政府雖也採取較謹慎、避免直接宣布倒閉的方式處理，但卻能對銀行大股東採取強硬立場，要求其承擔大部分損失之責任，避免納稅人買單。
而南韓總統金大中更是以向大財閥開刀聞名。金大中深切體認，政府必須拿出魄力強迫財閥改革，否則大財閥永遠不會自我改革；而金融改革（financial restructuring）更須有「企業改革」（corporate restructuring）的搭配方能盡其功，亦即重整政府與企業之間的關係。他的決心體現於，除了修法改變遊戲規則之外，金大中甚至願意採取法律上有爭議的手段，運用政治權力來逼迫財閥變革。
法律上的重大改變有：修改南韓股票上市規定，強化小股東的權益，強制要求上市公司董事會至少要有一名外部董事。修法的用意在於鼓勵成立公益團體伸張小股東權益。另外，也取消法人股東投票必須與公司經營階層一致的規定，以伸張法人股東的權益。
至於超出法律範圍之外的國家干預，金大中先個別約見五大財閥首腦－三星（Samsung）、大宇（Daewoo）、現代（Hyundai）、LG與SK，充分利用五大財閥於金融風暴後的脆弱本質，以及「金融監督管理委員會」牢牢掌握銀行體系，來強迫他們接受金大中的改革方案，簽下「自願」協定書。
協定書中最有爭議的三項內容包括了：降低資產負債比、取消財閥母公司與子公司之間的債務相互履約保證，以及分割財閥事業版圖，保留核心事業群，將邊緣與不賺錢的子公司與其他財閥交換。
在金大中任內，他放手讓大宇集團倒閉，成為南韓戰後經濟史上的首例，大宇集團總裁金宇中以貪污、詐欺等罪名被判處有期徒刑10年、追繳21兆4,484億韓圜及罰款1千萬韓圜。金大中並充分利用大宇集團危機，逼迫「韓國工業聯合公會」（Federation of Korean Industries）改選，此一組織是南韓大財閥老闆的俱樂部，會長正是金宇中，在其領導之下堅決反對政府的財閥重整計劃。
金大中強行分割南韓大財團的事業版圖，削弱它們的勢力，相較台灣的二次金改讓財團大者更大，金管會的決策一碰到財團反對總是朝令夕改，真是絕大諷刺。
▓危機不深，自省能力反而較差
在四國當中，馬來西亞受到金融風暴的摧殘程度最低，政治延續性最高，社會上要求政商體制改革的呼聲微弱，總理馬哈地透過資本管制措施穩定金融局勢，罷黜有改革傾向的副總理安華，並且由於執政黨控制司法、傳媒和警察，能夠在選舉中擊退改革勢力，延續政權穩定，因此改革的幅度最淺，執政黨的政商關係不動如山，而金融體系後續的表現也不佳。
馬來西亞的例子與台灣形成發人深省的對照。台灣與馬來西亞相同，在1997年的東亞金融風暴當中都是受創輕微的國家，正因為受創程度不深，社會對於親信資本主義危害的體認也不若泰國、南韓人民深刻。雖然1998年台灣爆發了本土金融風暴，多起掏空、超貸弊案充分曝露國民黨執政的貪腐程度，間接促使國民黨在2000年的總統大選下台，但台灣當時首度的政黨輪替，主要仍是泛藍內部分裂的結果，而非改革力量的成熟。民進黨執政之後，雖體認到金融改革的迫切性與必要性，也採取了果斷行動，但是卻不像南韓和泰國那樣，充分利用金融危機創造的機會，將金融改革的核心重點放在政商關係的重整上。因此，台灣金融改革的顛簸迂迴、半途而廢，更像馬來西亞。
▓重新聚焦金改動力
回顧台灣第一次金改的「除弊」階段尚未竟其功，第二次金改的「興利」大菜便匆匆推上桌。二次金改論述不清，限時限量的政策讓有心人可以鑽漏洞而得逞，而民進黨政府也悄悄發展了自己的政商關係。由於金改決策大權完全一把抓在陳總統的手上，因此政商關係自然隨著陳總統的權力運作脈絡而發展。政黨輪替之後，不論是國營金融機構的綠化，或是二次金改的推出與執行，都是經由陳水扁總統的個人網絡所主導，行政院與民進黨淪為被動配合的角色。
金融改革需要強而獨立的官僚系統，泰國與南韓的改革，對於官僚體系都經歷「改造」與「強化職能」的過程，譬如泰國與南韓分別成立「金融重整委員會」與「金融監督管理委員會」，集中與強化金融監理事權，做為執行改革的利器。台灣雖也成立相同機構，但總統偏愛欽點官僚體系首長人事，用人又唯黨派忠誠或酬庸是問，譬如金管會主委龔照勝之所以出線，並非他具有金融監理相關專業，而只是因為龔是首位挺綠的外資高階主管，其他許多國營事業人事亦復如此，甚至賣官的傳聞也鬧得沸沸揚揚，如此不僅破壞了官僚體系的人才拔擢功能，更斲傷了官僚體系的專業性和自主性，難怪許多民眾開始懷念蔣經國時代技術官僚不受政治干擾污染的美好過去。
由於總統大權一把抓，決策過程又經常不透明化，難怪「親信資本主義」圍繞在總統周遭蔓生。由今來看，此一新興親信資本主義的滋長，註定讓台灣金融改革不能對症下藥，二次金改淪為財團與政客藉機攫取利益的方便管道。在未來，金融改革必須重新對焦，以加強金融監理、規範政商關係與公司治理為要務，才能走出長治久安的道路。
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