從普來利罷工案反思罷工糾察線的設置
由 TFFU 於 週五, 12/22/2017 - 11:03 發表
作者簡介:
國立政治大學勞工研究所碩士出刊日期:
2017/12/15期數:
第204期
11月底，普來利（Homebox好博家）公司發生大規模解僱員工，促使普來利企業工會展開合法罷工行動，並至普來利位於新竹分店進行抗爭活動，拉起罷工糾察線。抗爭活動一波三折，先是新竹市警方疑似不當介入罷工現場並逮捕工會幹部，更令人不敢相信的是，除了雇主方面指控糾察線違法之外，竟然爆發當地主管機關人員試圖進入糾察線、指稱工會違法並與工會間發生衝突的問題。
上述各項情形是否有違警察機關或主管機關之權責分際，又或者工會是否真有違反法令之情事，筆者並未在現場故不敢妄言，本文僅就本事件最主要癥結點，罷工糾察線的行使方面進行一些粗淺的分析。
▓ 現行規定分析
勞資爭議處理法第54條第1項規定：「工會非經會員以直接、無記名投票且經全體過半數同意，不得宣告罷工及設置糾察線」，然而綜觀勞資爭議處理法以及子法中，根本未對罷工糾察線有任何定義。
對此主管機關於101年以行政院勞工委員會勞資3字第1010126744號令，核釋勞資爭議處理法第54條第1項有關設置糾察線之定義及應注意事項，指出罷工糾察線是指工會為傳達罷工之訴求，於雇主之營業處所之緊臨區域設置罷工糾察線，勸諭支持罷工。故糾察線之設置為罷工之附隨行為，非單獨之爭議行為。
而就工會設置罷工糾察線應注意事項方面，主管機關指出，工會得以言語、標示、靜坐或其他協同行為等方式進行，並應指派足以辨識身分之糾察員維持現場秩序，同時應注意人身安全、公共秩序、交通安全及環境衛生之維護，並遵守相關法律規定。
然而，這種以函釋方式處理糾察線問題，就其內容也頂多是無規制力的行政指導，筆者以為並非妥適，且主管機關的解釋方法以及對於糾察線的限制方面，都有逾越勞資爭議處理法的規定之嫌，同時也反映出主管機關向來對爭議行為的行使，界定在極度限縮、消極的面向。
長期以來，我國主管機關與法院對於罷工一直謹守在勞工「消極不履行提供勞務義務」，而對於任何帶有積極性阻礙雇主生產營運的行為，皆採否定態度，例如過往客運業罷工，工會將車輛輪胎洩氣，將不能主張依據爭議行為而阻卻違法，仍構成強制罪。對於罷工採取消極地解釋方式，因此我們也不難想像，主管機關對於附屬於罷工的糾察線設置會採取如此保守，甚至可以說是溫良恭儉讓的見解。
然而，如果罷工的行使只是單純消極地不提供勞務，那麼罷工的勞工只要待在家裡（似乎也只能待在家裡），如此一來，在法律上又何必訂定糾察線呢？法律明文規定了糾察線的設置，恰恰好便證明了罷工行動絕非純然消極不履行勞務，而是容許一定程度的法益衝突，從勞資爭議處理法中訂有爭議行為民、刑事免責之規定，更能夠佐證罷工現場衝突的必然性，因此關鍵的問題仍在於糾察線該如何設置，方能衡平勞資雙方乃至第三者的法益。
▓ 罷工糾察線中爭議權與其他法益的衝突
罷工糾察線的目的，當然包括主管機關所稱的勸諭支持罷工的行為，但從現實中，工會所期望達成的目標絕非僅止於此，而是一定程度地干擾、妨礙人車出入，用以達成妨礙企業營運的基本目的。因此，糾察線事實上是工會勞動權的具體行使，與雇主的營業自由、未參與勞工以及客戶的行動自由之間產生衝突，因而需要加以權衡。
我們必須有個基本的認知，罷工糾察線的現場一定有衝突，儘管採取「勸諭」這種正面、婉轉的字眼，但在罷工現場，面對未參與罷工的勞工，尤其是未遵照罷工決議的會員，實難想像有罷工者會不與之發生衝突，一定程度的口角、推擠都是可以想像的。
對此，國際勞工組織（ILO）所公布的結社自由原則（註1）長期以來對於禁止罷工糾察線的措施，主要是認為僅基於干擾公眾秩序或是糾察線對於選擇繼續工作者產生嚴重威脅時方能禁止罷工糾察線（para.650）；糾察線應該尊重未參與罷工者與主管機關進入工作場所的權利（para. 652）；促使、煽動未參與為罷工者加入罷工不得視為非法行為，但暴力或禁錮的行為則依各國法令可以禁止（para. 651）；而限制罷工糾察線只能設立在企業附近的要求並不違反結社自由原則（para. 653）。
從上開ILO所建立的原理原則來看，再配合我國勞資爭議處理法第55條第2項：「工會及其會員所為之爭議行為，該當刑法及其他特別刑法之構成要件，而具有正當性者，不罰。但以強暴脅迫致他人生命、身體受侵害或有受侵害之虞時，不適用之」，我們可以大概抓出一個合法設置糾察線的輪廓。首先是糾察線的設置位置，可以由法律來限制僅能設置在企業設施附近，然而我國並未有明文規定，因此在現階段若有踩到模糊地帶的案件，本文以為應該從寬認定，除極端直接深入企業營運場所的情形，始能課予工會成員民、刑事責任。
而糾察線仍需留有通道給人車進入，但相對地，若未參與罷工者、主管或雇主、乃至無關之第三方若要直接突破罷工糾察線，反而是侵害工會合法行使權利之行為，工會有權阻擋並加以排除，應能主張阻卻違法或罪責而不會構成民、刑事上的責任，唯有疑問地是，糾察線的設置位置和方式與人車進入的難易有關，但本文認為只要不是完全地禁止出入，都還在免責範圍。
最後是針對糾察線成員若與他人產生衝突時的處理，若是屬於前述意圖破壞罷工糾察線的行為，糾察線成員與之產生衝突自能主張民、刑事免責。而對於從糾察線出入口進出者，我們難以想像能完全不發生衝突。然而考量到現場中衝突多半發生在模糊地帶以及現場中激昂的情緒，因此除非有法益極端失衡、嚴重暴力失序的情況而不得主張勞資爭議處理法第55條第2項，本文認為其餘情形還是應該採取相對寬鬆的態度，認為有免責的空間。
總結來說，筆者認為，在現今法制不明確且對於爭議行為案例過少的情況下，對於糾察線的限制不得使得糾察線失去了基本的作用，他人法益面對工會行使爭議權時必須相當程度退讓；在一定程度之內，若因糾察線的實施而對他人法益造成侵害，不應予以過度責難。
▓ 警察與勞工主管機關的介入
除了罷工者與雇主、主管、未參與罷工者乃至客戶的衝突，作為真正第三方的政府機關在罷工糾察線中的角色也是至為重要的關鍵。
ILO再三強調主管機關不得介入合法罷工糾察線（註2）。早期常見警察機關以違反集會遊行法為由介入罷工糾察線，例如中華電信工會遭警方以違反集遊法裁罰，而當時法院以集遊法與勞資爭議處理法非普通法與特別法關係，故縱使依勞資爭議處理法合法行使罷工與糾察線，仍有可能違反集會遊行法，此等見解委實違背了ILO所建立的原則，筆者持反對看法。
又縱使近年對於罷工與糾察線活動採取較為開放的態度，相關活動仍不免與警察機關產生矛盾與衝突，尤其在發生前述衝突時，警察機關的分際應該如何拿捏遂成為問題。在此筆者也只能建議加強警察機構對於罷工的瞭解，而對於現場的衝突，應該以排除衝突、隔離為原則，除非明顯的暴力情形否則不應該逮捕糾察線成員。
另一方面，相較於警察機關的介入會有曖昧空間，勞工主管機關不得介入干涉則至為明確。依照勞資爭議處理法與各該法規命令，勞工主管機關在罷工現場唯一能做的就只有從中斡旋試圖讓勞資爭議雙方有談判的空間，對於爭議行為的實施方式根本沒有任何法律上的授權能使其加以介入，更遑論在現場判斷、質疑糾察線是否違法，完全已經逾越法律以及其職權，本次新竹市勞工主管機關人員疑似介入的行為殊不可取。
當然，勞工主管機關可視情形將勞資爭議強制依職權交付調解或仲裁，此時依據勞資爭議處理法第8條雙方將進入冷卻期，而不得續行爭議行為。然而這個條文實際上也是一種兩面刃，有嚴重侵害工會行使爭議權的可能性，因此在職權交付仲裁方面，也必須限制在對於公共利益有嚴重影響時方得為之，具體認定方式與流程應該參酌「處理重大勞資爭議事件實施要點」的規範與程序。但無論如何，這些規定都不是賦予勞工主管機關得在現場介入罷工糾察線活動。
註1：
Freedom
of Association－Digest of decisions and principles of the Freedom of Association
Committee of the Governing Body of the ILO，網址：http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_
090632.pdf
註2：
同前註，para. 648。