罷工權的法律限制－兼談罷工預告
由 TFFU 於 週三, 03/21/2018 - 14:32 發表
作者簡介:
政大勞工研究所碩士出刊日期:
2018/03/15期數:
第207期
在台灣，其實每一年都有零星的罷工案，但一般而言不會躍上新聞版面成為大眾關注的焦點。唯一的例外大概就是兩年前桃園市空服員職業工會的罷工事件，或許是許多民眾第一次認識究竟何謂工會與罷工，也可能是政府與雇主第一次發現一個工會可以產生如此巨大的影響和衝擊。
或許震驚於罷工的衝擊與影響，在今年年初，由航空業雇主組成的台北市航空運輸商業同業公會發函給交通部，要求在「航空器飛航作業管理規則」規定航空業在罷工時的必要服務人力等出勤要求，並建議在《勞資爭議處理法》中新增罷工預告制度，也就是工會在投票取得罷工權後，需先於特定期間先行告知，始得為之。
雇主端的主張當然是以旅客的權益為訴求，但事實上，罷工預告制度就是對於工會罷工權的限制，其背後仍然是工會與勞工的勞動權與雇主的營業利益間之衝突，因此需要審慎地加以檢視；另一方面，台北市航空運輸商業同業公會的主張也相當程度證明了工會與罷工權利，相較於國家的強行法令，更能夠踩到雇主的痛處。
▓ 現行勞資爭議法的限制
罷工是指工會所發動，由勞工暫時性地以違反勞動契約、拒絕提供勞務的方式，使雇主同意其訴求之手段。罷工權作為勞動三權之一，是工會跟雇主進行協商談判的最重要武器，如果剝奪了工會的罷工權，那麼工會在與雇主協商時，就根本只是在向雇主乞討，而非是對等的協商談判，也因此，沒有罷工權的集體協商，就只是集體行乞（collective begging）而已。
但是罷工權也不是一種毫無限制的權利，事實上，我國法律對於罷工權有著許多的限制，包括可以實行罷工之主體、客體、程序、方式等諸多規定。
1.主體：
首先，罷工的主體限於工會。個別勞工，乃至一群勞工，都不能主張他們拒絕向雇主給付勞務是罷工，絕大多數狀況下會被認為是曠職（但還是有例外，例如基於安全考量的退避權，或是雇主積欠工資時行使不安抗辯）；另一方面，非屬工會的勞工結社組織也不能行使罷工權。
值得注意的是，在《勞資爭議處理法》中基於特定因素的考量，認為某些極端重大的公共利益凌駕於勞工的勞動權益，因此在法律中明文禁止該種行、職業勞工所組織的工會進行罷工。《勞資爭議處理法》第54條第2項便規定教師、國防部及其所屬機關（構）、學校之勞工不可罷工。
又，針對其餘罷工可能會造成大眾生命安全、國家安全或重大公共利益相當程度影響的行、職業，例如民生事業，醫院，金融業中負責交易、結算、支付等等之業務，工會在罷工之前需先與雇主約定必要服務條款，亦即罷工時某些服務仍舊不能中斷，例如醫院當中的急診室或加護病房。
2.客體：
原則上罷工是在勞資協商過程陷入僵局時，突破僵局的具體手段，而能夠進行罷工的議題，僅限於調整事項的勞資爭議，也就是針對勞動條件的變更或維持而產生的爭議；如果屬於權利事項之爭議，也就是勞資雙方就法令、團體協約、勞動契約所生的爭議，因為能夠向法院尋求最終之救濟，故《勞資爭議處理法》第53條第1項後段規定，權利事項爭議不得罷工。
唯一的例外則是第53條第2項規定雇主構成不當勞動行為經裁決認定後，這種狀況原本是屬於權利事項爭議，但例外得進行罷工。
3.程序：
程序方面，《勞資爭議處理法》要求工會罷工前必先經過調解，也就是俗稱調解先行，主要是因為罷工是終極手段，如果能夠有轉圜的空間與可能性，就不應該採行罷工，而強制調解先行就是試圖看看爭議雙方有無退讓的空間。
而經過調解後，目前程序上的規定就是罷工需要工會會員直接、全體無記名投票過半數後，方得合法實行罷工。
4.方式：
我國《勞資爭議處理》法中對於罷工的方式與手段等，比較沒有明文的限制，只在第53條規定了誠實信用及權利不得濫用原則（第1項）、不得有強暴脅迫致他人生命、身體受侵害或有受侵害之虞之行為（第3項但書），以及第54條要求維持工作場所的安全衛生設備。
在國外曾經出現的波狀罷工、野貓式罷工等等，在台灣可能會被認為構成權利濫用，但目前應該沒有具體案例。
附帶說明，曾有人主張職業或產業工會不得針對單一雇主進行罷工，實屬誤會，只要工會取得罷工權，對於特定雇主罷工乃是工會實行罷工的手段選擇，並無違法問題。
▓ 我國目前不宜增訂罷工預告
所謂的罷工預告（prior notice of strike），是指工會在取得合法罷工權後，在正式進行罷工前需要通知雇主或是主管機關，這樣的限制可能源自於工會和雇主方面自行約定，也可能是國家的強制立法。例如英國便規定工會在和雇主進行協商破局後，需要在正式罷工七天前通知雇主；而美國則是在全國勞工關係法中第8（g）條文中規定，當工會要針對醫療機構進行罷工或設置糾察線時，須於十天前先行通知該醫療機構與聯邦調停調解局（Federal Mediation and Conciliation Services, FMCS）。
罷工預告制度雖說具有保障公共利益、避免罷工對於勞資雙方以外之第三人衝擊的功能，但不容否認的是，這樣的制度本質上是以限制罷工權的行使作為主要方式，因而對於勞工的勞動權有不可忽視的影響。
對於工會而言，罷工絕對不是通常的手段，而是萬不得已不得不採取的最終武器，也可以說是唯一的武器。罷工要承受工會內外的壓力，期間也沒有工資，故不會有工會將罷工一事當成兒戲。因此，國家非基於強烈公益上之理由，實不應該對罷工加諸過度的限制。
針對國家立法限制工會要罷工前須先預告，國際勞工組織的結社自由委員會（Committee on Freedom of Association ）在2006年頒布的「結社自由之決定與原則彙編」（Freedom
of Association: Digest of decisions and principles of the Freedom of
Association Committee of the Governing Body of the ILO）對此明文指出：「要求罷工前先行通知雇主之規定可能可以被接受」（The obligation
to give prior notice to the employer before calling a strike may be considered
acceptable, see para. 552）；「要求與社會或公共利益有關之服務於二十天前先行預告，並不違背結社自由原則」（The requirement that a 20-day period of notice be given in services
of social or public interest does not undermine the principles of freedom of
association, see para. 553）
據此可知，國際勞工組織的立場並未反對基於公共利益的考量而立法強制罷工須經過預告，但結社自由委員會也同時強調，這些限制必須合理，且不可以成為對於工會行動的實質限制（The conditions that have to be fulfilled under the law in order to
render a strike lawful should be reasonable and in any event not such as to
place a substantial limitation on the means of action open to trade union
organizations, see para. 547）。
回頭看台灣，那麼，我們真的需要一般性或是針對交通運輸業的罷工預告制度嗎？針對這個問題，本文採取反對立場，主要理由如下：
1.現行《勞資爭議處理法》已經對於合法罷工程序有著諸多限制，為避免再對我國本已弱勢的工會活動進一步產生箝制，實不宜再行規定預告期來限制罷工權。
2.我國工會取得罷工權，必須經調解程序以及投票程序，雇主絕對可得預見。基於武器對等的考量，除非我國明文規定不允許雇主僱用罷工替代人力，否則預告制度將使得罷工效力大為減弱。
3.因為罷工所產生經營中斷之風險，進而產生對消費者之不便，事實上屬雇主與消費者間法律關係，理應由雇主向消費者提醒並加以說明，殊無由工會承擔此等壓力之理。
4.罷工對於消費者之影響，究竟是一時之不便抑或是公共利益，應予辨明。絕大多數情形下，罷工所妨礙的絕非公共利益，單純的不便不足以成為法律上限制權利之理由。
5.若勞資爭議真的對於公共利益產生衝擊，現行法中已賦予主管機關得依職權交付仲裁（《勞資爭議處理法》第25條第4項），並強制雙方進入冷卻期（同法第8條），此際，雇主不得採取不利行為，勞工亦不得罷工。故並無再行基於公共利益訂定罷工預告制度。
6.針對特定行、職業罷工將對公共利益產生衝擊，我國已經在《勞資爭議處理法》中以禁止罷工或是必要服務條款方式控制其影響程度。而交通運輸業並非法所明文之行業，事實上，國際勞工組織亦直接指明交通運輸業並非必要服務（essential service），因此在國際勞工組織的觀點中，對於交通運輸業罷工的限制並非適當。
▓ 結語
民國一百年勞動三法修正至今，總算看到工會運動有一點甦醒的契機。我國長期仰賴國家制定法律來規制勞動關係，不僅不足以保障勞工，也確實欠缺彈性；但要捨棄掉僵化的法律規範同時又能確保勞動權益，也只有透過工會與雇主約定權利義務，方有實現的可能。於此同時，若對於工會的各項權能進行壓抑，也只是讓勞資自治這樣的理想離我們愈來愈遠。