強化工會組織發展的修法建議
由 TFFU 於 週二, 02/22/2022 - 15:56 發表
在1929年就開始實施的工會法，是有關工會籌組及運作的主要法律。但當時立法目的並非為了促進勞工權益，而是控制工會活動，故工會組織方式、型態受到限制，可以發揮的功能極其有限。其次，台灣歷經日本殖民及國府長期戒嚴，雖曾發生不少勞工抗爭事件，以及嘗試組織化的努力，只是這些行動無以為繼。1987年解嚴之後，台灣開始朝向民主化發展，當時工會法雖仍有許多不合時宜、限制勞工爭取權益之規定，由勞工獨立運作發展、以捍衛勞動權益為主要訴求的「自主」工會已逐一出現，且以工會為主體的集體抗爭行動接二連三發生，媒體曾以「工潮」形容這波勞工運動。
作者簡介:
全國金融業工會聯合總會秘書長出刊日期:
2022/02/15期數:
第253/254期
編按：本文係改寫作者以「工會法相關規範之檢討與展望—工會經營何去何從」為題，發表於2021年11月26-27日勞動部主辦「勞動三法實施10週年法制及實務運作研討會」之投稿。
▌前言：30年自主工會發展概述
在1929年就開始實施的工會法，是有關工會籌組及運作的主要法律。但當時立法目的並非為了促進勞工權益，而是控制工會活動，故工會組織方式、型態受到限制，可以發揮的功能極其有限。其次，台灣歷經日本殖民及國府長期戒嚴，雖曾發生不少勞工抗爭事件，以及嘗試組織化的努力，只是這些行動無以為繼。1987年解嚴之後，台灣開始朝向民主化發展，當時工會法雖仍有許多不合時宜、限制勞工爭取權益之規定，由勞工獨立運作發展、以捍衛勞動權益為主要訴求的「自主」工會已逐一出現，且以工會為主體的集體抗爭行動接二連三發生，媒體曾以「工潮」形容這波勞工運動。
所謂「自主」工會，大致可從政治與經濟兩個面向來解釋。政治上是指極力擺脫長期執政的統治者之箝制，經濟上則是不依附屈從於雇主之使喚，從勞動者立場從頭籌組自主獨立的工會，或者透過工會內部選舉搶奪被「黨國體制」及資方聯手控制的工會主導權。1990年代，各地「自主」工會進一步展開串連，逐步在一些地方成立縣（市）產業總工會，1994年台北縣產業總工會（即新北市產業總工會）率先成立，並直接挑戰長期受政府扶植的「中華民國全國總工會」唯一合法地位。同一時期，因為國家的經濟自由化措施，銀行業與大眾傳播業亦興起一波工會組織風潮；受限於工會法禁止教師組織工會，各縣市教師會的幹部則從內部改造成立「全國教師會」，為日後於2011年成立的「全國教師工會總聯合會」奠定堅實的組織基礎。1997年底，各縣市產業總工會結合自主化的國公營事業工會著手「全國產業總工會」的籌備工作；2000年春台灣首度政黨輪替，同年5月1日全國產業總工會正式成立，象徵台灣自主工會組織結盟的重要里程碑。
2011年5月1日，立法院大幅修正之集體勞動三法（工會法、團體協約法、勞資爭議處理法）生效實施，明定工會組織型態為企業工會、產業工會及職業工會，其中新增相關產業之勞工可依法結合組織「產業工會」，有別於企業受僱員工成立之「企業工會」。這十年來，企業工會仍是台灣工會組織的主力，惟論者憂心企業工會所能展現的集體力量有限，而鼓勵期待勞工投入新興的產業工會組織；另外也有勞工選擇成立職業工會的形式—不同於長期只是代辦政府「勞健保」業務的職業工會，以捍衛其勞動權益。值得注意的是，這些新興的產業工會、職業工會籌組，有相當比例來自於公共服務部門的勞工：醫療、社工、教保、教育，以及航空與軌道交通等大眾運輸；此外，相對於1980-90年代崛起的工運成員，這一波新的組織者相對年輕、熟悉議題倡議與媒體操作，而且受到青年勞動破碎化與貧窮化的直接衝擊，善於運用新科技與流行文化元素來帶動青年學生的參與。
▌當前工會組織的問題與挑戰
一、工會組織率長期低迷、未見顯著提升
從勞動部這十年來的統計資料可知，我國工會組織率未見「顯著」提升，企業工會家數及人數僅呈些微成長，產業工會家數及人數雖均有所成長，惟組織率甚低；職業工會會員人數雖然衰退，但其家數及人數規模仍遠大於企業工會及產業工會。整體而言，企業工會因集體力量有限，甚至工會幹部與會員隨時處於資方的指示權及管理權之威脅，向來難與資方抗衡。產業工會的資源及經費則相當匱乏，組織實力明顯不足，而且團體協約的協商資格亦受團體協約法協商門檻所限，使其難以發揮團體協商功能。職業工會則長期遭致批評僅在辦理勞健保業務，無益於提升勞工之勞動條件，學者甚至對此質疑其有違工會成立之實質要件，亦嚴重悖離團結權之本質。
二、我國團體協約協商及簽訂狀況一直都不理想
工會成立目的，最重要是能夠發揮團體協商功能，與雇主（雇主團體）協商簽訂團體協約以保障工會會員勞動權益。蓋從歷史發展觀之，個別勞工在勞動市場處於弱勢地位，故常在契約內容的協商上，無法獲得公平合理之保障；為修正市場經濟制度此一無法充分保護勞工的缺失，在法律手段上，一是由國家制定強行法規，直接介入勞雇之間個別契約關係，以維護勞工合理權益，另一是建立當事人自治之制度可能性，改由工會與雇主（或雇主團體）以集體方式為勞工進行協商，協商結果成為個別勞工與雇主間之契約內容。
但是台灣的團體協約協商及簽訂狀況並不理想，團體協約締約率仍然偏低，只有教育及金融業的團體協約締約件數相對突出。國內研究指出，係因有相當比率的工會缺乏協商團體協約之意願（51.6%），且有工會表示從未因簽訂團體協約而與資方進行團體協商（40.4%）；甚至有企業受訪表示工會沒有提出團體協商之請求（64.0%），且從未因簽訂團體協約而與工會進行團體協商（45.5%）。至於工會欠缺團體協商意願之原因大致為：（1）已有勞資會議，降低進行協商之動機；（2）法律規範之勞動條件壓縮協商空間；（3）工會實力或共識不足，無力啟動協商；（4）滿足於團體協約餘後效力，不願再啟動協商。至於影響雇主協商意願之原因（含拒絕協商之理由）則有：（1）對於工會持抗拒與不合作之立場；（2）認為企業工會會員人數過少、不具有代表性；（3）團體協約干涉雇主管理權、降低人事政策之彈性。
▌工會經營何去何從？
我國工會整體組織發展之情勢為何？個別工會「實力」如何？是討論如何修法前應該要予以釐清確認，否則無法對焦只是淪於各說各話並無實益。本文嘗試提出以下強化工會組織發展的修法建議：
一、透過修法，將只是代辦勞健保的職業工會更名為勞健保代辦單位（agent），不再以工會名稱為之，讓職業工會真正名符其實。
二、對於工會發起人資格應修法明定，以斷絕資方扶植成立「黃色工會」之惡念。工會法雖規定工會請領登記證書由事前登記改為事後登記，只要依程序召開成立大會後30日內向勞工行政主管機關登記即可；但並不代表主管機關在這過程可以不予審慎處理。
三、在現今勞動關係多元化的社會中，同一企業或廠場出現許多不同身分或是僱傭關係不明確的勞工，但現行的勞動三法無法完全保障派遣、外包等這些「非典型僱用」勞工的勞動三權，尤其是最重要的「團結權」，故應修法增列同一廠場、同一事業單位內屬於派遣、外包等未具有僱傭關係之勞工，經工會同意後，得加入該企業工會之規定。這也是讓既有的工會組織正視這個問題不應繼續惡化下去，有必要思考採取更積極的組織方式及作法，而非將這些非典勞工切割視為「非我族群」，對其勞動條件低落及勞資爭議不聞不問，否則工會組織率要實質提升，將是緣木求魚。故工會法應再修法放寬關於工會會員的身分、資格認定，且由工會章程決定會員組織範圍，以提升工會在會員招募上的自主性，毋須受到法律實質限制；例如工會章程可以決定招募派遣勞工為會員，即派遣勞工得直接加入要派公司之企業工會，並由該工會代其發聲及進行團體協商。其次，企業併購風潮熾烈，組織版圖不斷進行重組，已經打破過去勞工面對單一雇主的簡單型態，從而面對多重且不同層次的雇主，各自具有程度不等的經營決策權，這使得勞資談判與勞工權益保障皆處於極不確定的處境，故可考慮修法增訂及擴大雇主的定義為：（1）僱用勞工者；（2）對勞工之勞動關係上諸利益，具有事實上之支配力或影響力之事業主（事業主之範圍由勞工行政主管機關以命令定之）。
四、為符勞動人權價值及先進國家公共部門勞資關係發展趨勢，教師的團結權理應與其他勞工受同等保障。工會法雖然修法同意開放教師成立工會，但教師的勞動三權仍受到很多限制與剝奪，包括：不得籌組「企業工會」、禁止罷工，以及公立學校的團體協約簽訂前，「應經其上級主管機關核可，否則無效」等諸多禁止及限制，應一併於修法時全盤解決。
五、在政策上，勞動部應鼓勵目前的全國性總工會各自找尋對象進行合併，而非繼續各立山頭卻毫無工會組織應有作為，以及按照這些全國及縣（市）總工會的會務查核狀況，逐項調整或停止各種行政資源及經費的補助。其次，進行團體協商才是工會應該要做的核心工作，所以應該修法廢除或降低團體協約法對於職業工會及產業工會設有協商資格之門檻，以回歸工會本質就是行使勞動三權之宗旨。
六、有效解決雇主不當勞動行為之問題：台灣的雇主並不樂見工會存在，動輒杯葛工會活動及打壓工會幹部，遑論願意與工會「誠信協商」團體協約。根據學者整理，不當勞動行為類型有會務假、代扣會費、考績、減薪、解僱、阻撓工會會員大會、誠信協商、懲戒不利待遇、不當影響工會活動、拒絕僱用、阻撓參加或支持罷工等諸多爭議；以2011-2019年合計之不當勞動行為，違反誠信協商之爭議有105件、不當影響工會活動之爭議有155件，兩者為主要類型。目前裁決制度遇到的問題在於，裁決委員會認定雇主構成不當勞動行為，但是很多案件資方通常不服上訴，無論法院最後對原裁決之決定翻異或維持，對於勞資關係之回復未收立竿見影之效，甚至有惡化之勢。雇主不當勞動行為問題若未見改善，且頻頻挑戰這個勞資爭議處理機制，已有必要修法以強化法律保障集體勞資關係正常運作之目的。
▌結論：改變勞弱資強的現實處境
面對勞動市場彈性化、跨國資本自由流動的全球化潮流衝擊，所謂「終身僱用、穩定就業」的環境已經崩壞；唯有工會組織健全發展，工會組織率高，才有實力與資方平等協商，創造真正的「勞資雙贏」。因此，工會必須思考如何因應挑戰與問題，首先就要自我評估到底有多少「實力」與資方抗衡及向政府施壓？其次，工會要有與資方進行團體協商、簽訂團體協約的能力，否則雇主可以輕易貫徹「無工會主義（non-unionism）」，並且將勞資會議視為禁臠為所欲為，所謂「勞資和諧」終究只是假象。因此，工會應該持續不懈，以工會組織率、會務推動、厚植工會實力、團體協商等為組織發展目標，自我檢視組織發展是否健全，成為一真正有「實力」的工會。